Le politiche di cooperazione nel Paese

1. Inquadramento e motivazioni principali della presenza della Cooperazione italiana

L’Afghanistan è un paese prioritario per gli alti indici di povertà, il contesto di instabilità e l’impegno dell’Italia nel quadro del considerevole sostegno fornito dalla comunità internazionale nell’ultimo decennio. In tale contesto il sostegno della Cooperazione civile rappresenta, assieme alla presenza militare, una componente essenziale della partecipazione italiana allo sforzo della comunità internazionale per la stabilizzazione e il rafforzamento delle strutture statuali nel Paese.

L’Accordo Quadro di Cooperazione allo Sviluppo (ottobre 2010) e l’Accordo di Partenariato di lungo periodo tra Italia e Afghanistan (gennaio 2012) stabiliscono i criteri e le modalità per l’appoggio italiano all’Afghanistan per il perseguimento della strategia di sviluppo e dei programmi nazionali. Il Partenariato di sviluppo tra Afghanistan e Italia viene realizzato tramite un sostegno coordinato all’ANDS (Afghan National Development Strategy), basato principalmente sulle risorse finanziarie rese disponibili attraverso i decreti per le Missioni internazionali di pace.

La Cooperazione italiana ha sostenuto la ricostruzione e lo sviluppo dell’Afghanistan a partire dal 2001. Sono stati approvati programmi di cooperazione allo sviluppo per circa 649 milioni di Euro, dei quali circa 530 milioni sono stati finora erogati, mentre la rimanenza verrà erogata nei prossimi anni attraverso programmi pluriennali.

La strategia della Cooperazione italiana si basa su un dialogo continuativo ad ogni livello con il Governo a Kabul e con le controparti locali, in particolare a Herat e nella regione occidentale, con identificazione congiunta e analisi di priorità specifiche in risposta alle necessità essenziali e alle esigenze di vita della popolazione (salute e sviluppo rurale/agricoltura), le principali carenze strutturali (infrastrutture stradali) e rafforzamento delle capacità per il miglioramento dell’azione di governo e dello Stato di diritto.

Si fornisce principalmente sostegno ai programmi nazionali afgani nel quadro della fase 2008 – 2013 dell’ANDS. Un tale approccio, parte integrale dello sforzo per la costruzione della struttura statuale, genera ritorni significativi in termini di sostenibilità e appropriazione, un aspetto sottolineato dal Governo afgano in preparazione per la Conferenza di Bonn, e può pertanto avere un favorevole rapporto costo/efficacia per sostenere il governo nel miglioramento della propria capacità di fornire servizi di base, di gestire efficacemente finanze pubbliche e di costruire la propria credibilità e legittimità col popolo afgano.

2. Altri donatori internazionali di rilievo, coordinamento e possibilità di divisione del lavoro, esercizi di valutazione congiunta (armonizzazione)

Nell’ultimo decennio l’Afghanistan è il maggiore beneficiario di Aiuti pubblici allo Sviluppo (APS). Tra i principali partner di sviluppo vi è la grande maggioranza dei donatori e delle agenzie di sviluppo, che collaborano col Governo tramite meccanismi di coordinamento ben strutturati, come previsto dalla Conferenza di Kabul (2010) e dalla Conferenza di Tokyo (2012). L’Italia participa ai coordinamenti settoriali e ai fondi fiduciari incluso l’ARTF (Afghan Reconstruction Trust Fund) il principale canale di finanziamento multilaterale al bilancio, gestito dalla Banca Mondiale. I principali donatori bilaterali sono USA, Gran Bretagna, Giappone, Germania, Australia e altri.

Pur se in ambito UE non vi è una formale divisione del lavoro, vi è un efficace coordinamento con la Delegazione UE. Nel maggio 2014 un primo esercizio di coordinamento si è svolto a Kabul tra la Delegazione UE e gli Stati membri, al fine di formulare un Programma di lavoro 2014-2016. Il piano, in cui vengono indicati gli impegni di ogni Stato Membro nei settori collegati agli obiettivi principali, (Promozione della Pace, Stabilità e Sicurezza; Rafforzamento della Democrazia; sostegno allo Sviluppo umano ed economico; Rafforzamento dello Stato di diritto e dei Diritti umani), verrà discusso al prossimo Consiglio UE.

Nel quadro della politica di Cooperazione decentrata UE, un Accordo di trasferimento è stato raggiunto per il settore Agricoltura e sviluppo rurale. Il maggiore donatore UE è la Germania (28%) seguita dall’Italia (22 %) (Sesto Rapporto di esecuzione UE).

Gli interventi della Cooperazione Italiana si inquadrano nei 6 raggruppamenti identificati dal Governo Afgano nell’ambito ANDS (sicurezza, governance, sviluppo umano, infrastrutture, agricoltura e sviluppo rurale, settore privato) e, in coordinamento con i donatori internazionali, sono allineati con alcuni dei 22 NPP (National Priority Programs) identificati dal Governo. Dopo la definizione dei target di Tokyo del 2012, l’Italia ha canalizzato almeno il 50% delle risorse attraverso il bilancio afgano, mirando al finanziamento dei programmi nazionali di sviluppo, e oltre l’80% dei finanziamenti è allineato con gli NPP, come confermato nel quadro del TMAF (Tokyo Mutual Accountability Framework).

Coerentemente con le conclusioni della Conferenza di Tokyo del luglio 2012 e il TMAF, al rinnovato sostegno della comunità internazionale deve corrispondere il fermo impegno da parte del Governo afgano a migliorare gli standard di trasparenza e buon governo, a riformare l’amministrazione e la giustizia, assicurando in particolare la tutela della condizione femminile.

3. Altre espressioni del Sistema italiano di Cooperazione presenti nel Paese (Ong, Università, enti locali, settore privato) ed eventuali modalità di un loro coinvolgimento.

Sono attivi in Afganistan, con programmi di Cooperazione allo Sviluppo, numerosi soggetti italiani, quali ONG (Actionaid, InterSos, CESVI, AISPO, GVC, Emergency e altri), università e enti di ricerca (Università di Genova, Università per stranieri di Perugia, Università di Firenze) come anche società private sia legate a iniziative di cooperazione allo sviluppo sia in qualità di fornitori privati (Lotti, Margraf, Assomarmomacchine, Agriconsulting, Società Italiana Monitoraggio, Italtrend). Il Provincial Reconstruction Team italiano, di base a Herat fino all’aprile 2014, ha svolto un ruolo chiave nella pianificazione e realizzazione di progetti di sviluppo in risposta alle necessità specifiche delle comunità locali nel quadro del Piano di Sviluppo Provinciale.

L’Ambasciata italiana a Kabul, con il supporto tecnico dell’UTL della DGCS, costituisce il fulcro di coordinamento e scambio di informazioni per il raccordo tra i diversi soggetti presenti, con l’obiettivo di facilitare la costruzione di partnership e collaborazioni tra i progetti, evitando duplicazioni e al fine di creare dei network di buone pratiche.

4. Obiettivi generali della cooperazione italiana nel Paese, loro condivisione con la controparte e loro coerenza con gli orientamenti internazionali in materia di efficacia dello sviluppo

L’obiettivo prioritario della Cooperazione Italiana in Afghanistan è di contribuire alla pacificazione e alla costruzione delle strutture statuali, nel quadro dell’impegno della Comunità internazionale, sostenendo gli sforzi dell’Afghanistan e delle sue istituzioni per la ricostruzione e lo sviluppo. L’impegno della Comunità internazionale è proiettato anche oltre l’attuale fase di transizione, verso il successivo decennio della “trasformazione”.

Parte degli aiuti italiani sono canalizzati per il tramite di organismi internazionali, in particolare la Banca Mondiale (ARTF) e le agenzie e i programmi delle Nazioni Unite. E’ possibile in tal modo assicurare la realizzazione di una strategia di sviluppo concordata e coordinata con i partner di sviluppo e il Governo dell’Afghanistan.

La strategia e le risorse della cooperazione italiana sono focalizzati sui servizi essenziali (salute), sviluppo rurale, infrastrutture di trasporto, rafforzamento delle capacità delle istituzioni nazionali e miglioramento dell’azione di governo, in linea con i settori identificati nell’Accordo di partenariato di lungo termine.

I programmi sono finanziati per la maggior parte per il tramite dei seguenti meccanismi del Governo afgano, allineati con gli NPP nel quadro dell’ANDS: National Solidarity Program (NSP), Microfinance Investment Support Facility for Afghanistan (MISFA), National Rural Access Program (NRAP), Afghanistan Peace and Reintegration Program (APRP), National and Regional Resource Corridors Program (NRRCP), SHARP realizzato dal Ministero della Salute Pubblica, gli input agricoli gestiti dal Ministero dell’Agricoltura, Irrigazione e Allevamento (MAIL). La maggioranza di questi programmi hanno un focus specifico e un indirizzo geografico verso la provincia di Herat e le altre province occidentali (Badghis, Farah, and Ghor). Il sostegno italiano è comunque presente ed efficace in aree quali Bamyan, Wardak, Kabul, Badakshan, ecc.

Il sostegno alle istituzioni giudiziarie, tramite formazione, rafforzamento delle capacità, fornitura di attrezzature e beni, costituisce una priorità specifica e riceve finanziamenti sia tramite bilancio - attraverso il Justice Sector Development Program (JSDP) della Banca Mondiale - che in modalità extra-bilancio tramite canali bilaterali e tramite il programma Justice and Human Rights in Afghanistan (JHRA) dell’UNDP. Il rafforzamento delle capacità locali viene realizzato in partenariato coll’Università di Herat e università italiane per mezzo di schemi di formazione specializzata formulati in modo da assicurare la sostenibilità e il trasferimento di conoscenze alle istituzioni locali.

I principali settori di attività della Cooperazione italiana allo sviluppo sono costituiti da: riforma del codice penale; sostegno alla creazione e funzionamento delle Unità per l’Eliminazione della Violenza contro le Donne (EVAW) presso gli Uffici del Procuratore Generale  a Kabul e in altre province con un focus specifico su Herat; la disponibilità di patrocinio giudiziario gratuito per i gruppi vulnerabili, ecc.

5. Settori prioritari d’intervento e risultati attesi

In linea con l’Accordo Quadro di Cooperazione allo Sviluppo e l’Accordo di Partenariato a lungo termine firmato nel gennaio 2012 i settori prioritari per l’Italia comprendono lo sviluppo economico e rurale, il buon governo e lo Stato di diritto, infrastrutture e risorse naturali. Verrà mantenuto il sostegno tradizionale in aree di attività quali salute e aiuti umanitari, come anche a questioni trasversali quali la condizione di genere e la società civile, sulla base delle conferenze svoltesi con esito positivo a Kabul nel marzo 2011 e a Roma in maggio 2011, e l’assistenza ai gruppi vulnerabili.

Un pacchetto di crediti di aiuto di 150 milioni di euro è stato concordato nel 2011 col Ministro afgano delle Finanze a sostegno di due infrastrutture strategiche prioritarie, la strada da Herat a Chest-i Sharif, componente essenziale del corridoio Est-Ovest e previsto catalizzatore per lo sviluppo economico e l’accesso a servizi essenziali in distretti remoti, e l’ammodernamento dell’Aeroporto Internazionale di Herat agli standard internazionali fissati dalla Organizzazione Internazionale dell’Aviazione Civile (ICAO).

L’Italia è anche un membro attivo dell’iniziativa “Heart of Asia” (Processo di Istanbul) per la creazione di misure di “Confidence Building” (CBM) tra i paesi della regione. L’Italia fa parte di due gruppi: la CBM sulle Infrastrutture e la CBM sul controllo delle droghe.

Alla conferenza di Tokyo del 2012, con il TMAF (Tokyo Mutual Accountability Framework), il Governo afgano e la Comunità internazionale hanno confermato il loro partenariato per la crescita economica e lo sviluppo dell’Afghanistan tramite un processo di mutua responsabilizzazione. La capacità della Comunità internazionale di mantenere il sostegno all’Afghanistan dipende dal rispetto da parte del Governo afgano degli impegni assunti nel TMAF, dal miglioramento degli standard di trasparenza e di buon governo, e dalla riforma dell’amministrazione pubblica e della Giustizia, con un’attenzione particolare per i diritti umani  e la condizione di genere.

Al fine di mantenere il sostegno alla costruzione delle istituzioni civili dell’Afghanistan, sarà necessario assicurare in futuro aiuti a dono e a fornire risorse finanziarie per servizi essenziali, infrastrutture e settori produttivi durante la transizione e più avanti durante il decennio della trasformazione. Oltre i 32,7 milioni di Euro stanziati nel 2012, 29 milioni di Euro sono stati resi disponibili nel 2013 e circa 10 milioni nel 1° semestre del 2014, finalizzati al miglioramento della condizione di genere, lo sviluppo rurale e la riabilitazione delle infrastrutture. Nel complesso, l’impegno totale dell’Italia post-Tokyo ammonta a oltre 220 milioni di Euro.

Le aree prioritarie definite nell’accordo di partenariato strategico firmato nel gennaio 2012 comprendono:

1. Governance ai livelli nazionale e locale, concentrandosi su Herat e la regione occidentale (giustizia, sostegno al bilancio, elezioni locali, amministrazione pubblica, sviluppo, locale tramite la creazione di un bilancio provinciale); i risultati attesi sono il miglioramento della capacità istituzionale del Paese, con particolare riguardo per la Governance sub-nazionale, con un approccio inclusivo e partecipativo, l’interazione tra gli organi di governo centrali e locali e la protezione dei diritti umani, specialmente di donne, bambini e gruppi vulnerabili. I settori di concentrazione collegati alla governance includono l’eguaglianza di genere e la salvaguardia del patrimonio culturale. In continuità con il finanziamento delle missioni internazionali al livello del 2012, è previsto un investimento di 10 milioni di Euro di doni in media nei prossimi tre anni.
2. Sviluppo rurale e agricoltura, concentrati sulla regione occidentale (sviluppo comunitario a livello di villaggio, agricoltura, microcredito, educazione e formazione professionale tramite i ministeri afgani); i risultati attesi consistono nel rafforzamento delle comunità locali per pervenire, tramite un approccio partecipativo e inclusivo, in particolare a favore delle donne, a un miglioramento delle loro condizioni di vita, con attenzione specifica per la sicurezza alimentare, generazione di reddito e accesso ai servizi di base. In questo contesto, la Cooperazione italiana manterrà un focus sulla sanità. In continuità del finanziamento delle missioni internazionali al livello del 2012, sono previsti investimenti in questi settori per 12 milioni di Euro a dono in media per i prossimi tre anni.
3. Infrastrutture di trasporto, per il tramite di sostegno ai progetti del Ministero dei Lavori Pubblici, in particolare nella regione centrale (Bamyan, Wardak, Logar) e nella regione occidentale (Shindand, bypass di Herat), insieme al sostegno per il miglioramento del settore dell’aviazione civile a Herat. Risultati attesi sono una migliore connessione della regione occidentale con il resto del Paese e a livello regionale, come previsto dal processo “Hearth of Asia”. La Cooperazione italiana pianifica investimenti per 150 milioni in questo settore, da erogare nei prossimi cinque anni, di cui il 95% su base di crediti di aiuto.

Ulteriori aree di attenzione, previste dall’accordo di partenariato, sono la salute e le politiche di genere, coll’obiettivo di migliorare l’accesso della popolazione ai servizi sanitari di base e, anche per il tramite del sostegno a organizzazioni della società civile, la condizione delle donne in Afghanistan.

Proseguirà l’impegno italiano per gli aiuti umanitari, in linea con i principi delle Direttive per una buona azione umanitaria.